全面解码德国房价长期稳定之谜--德国住房制度启示录(上)

nanshan

首席经济学家：任泽平

研究员：俞涛

联系人：易炜林

导读

房地产是周期之母，事关国计民生。住房制度则是一国之重器。有因必有果，有什么样的政策和制度，就有什么样的房地产市场运行结果，住房制度是深植于一国房地产市场的基因密码。十九大报告强调：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”

当前我国房地产市场存在的问题，很大程度上跟我国基本住房制度有关，而促进市场平稳健康发展，则根本上取决于住房制度改革和长效机制建设。经过近半年的研究策划，从本篇报告起，我们试图采用广泛的国际视野、丰富的历史资料、扎实的数据逻辑，系统客观分析代表性经济体的住房制度和运行逻辑，案例包括德国、美国、日本、中国香港、新加坡、英国、中国大陆等。

在业内，立志打造殿堂级教科书般的“各国住房制度”基础研究系列。伟大是磨出来的，作品也是，4万多字的报告，背后是百万字的文献积累，无数次的雕琢，一代学人的梦想和雄心。为了什么？为了推动社会进步，这是我们研究事业的信仰！

摘要

德国房价奇迹

举世赞叹德国制造和德国房价长期稳定的奇迹。二战后，德国不仅很好解决了住房短缺问题，套户比从1945年的0.57提高到2016年的1.02，人均住房面积达46.5平；还保持了房价长期稳定，在全球此起彼伏的房地产大泡沫中独善其身，1970-2017年，德国名义房价指数仅上涨2.3倍、年均增速只有1.8%，同期，英国、法国、美国分别上涨52.8、16.1和12.5倍，年均增速分别高达8.8%、6.1%和5.5%。

德国还形成了独具特色的住房市场结构。居住结构上以租房为主流，德国住房自有率45%，55%的人口租房居住，租赁群体人均住房面积38平，租赁条件较好。供应结构以居民所有为主、多类机构有力补充，居民家庭持有住房81%。房龄结构上展现“住房质量奇迹”，住房持久耐用，70%以上的住房房龄超过40年，27%超过70年，14%为百年老宅。

见贤思齐，最好的学习就是模仿，是什么造就了德国房价稳定奇迹？

德国住房制度三大支柱

（1）稳健的金融制度

央行的自我约束和货币政策目标。二战以后，德国央行的首要目标是保持物价稳定，其次才是经济增长。1998年，欧洲央行成立，总部设在德国法兰克福，很大程度上继承了德国央行严控通胀的货币政策传统。《马斯特里赫特条约》使欧洲央行成为世界上独立性最强的中央银行，规定物价稳定是欧洲央行压倒一切的长期目标。1950-2017年，德国CPI年均增速仅2.4%，通胀控制能力是全球典范。

住房金融体系以商业按揭为主、辅以独特的住房储蓄，引导居民理性加杠杆。德国按揭贷款的首付比例通常在20-30%，国际对比中处于相对较高水平，住房贷款以固定利率合同为主，利率与首付比例形成反向变动机制。推行独特的住房储蓄模式，先存后贷、以存定贷、专业经营、固定低息。

德国居民房贷占GDP比重仅36%，居民负债占GDP仅53%，居民杠杆在发达国家中处于显著偏低水平。

（2）均衡的税收制度

交易环节征收重税；使用环节征收二套住房税，减少空置；保有环节仅征收土地税。住房税收占全国税收收入比重仅3.7%，占财政收入比重仅1.9%，居民住房税收负担较低。

交易环节有不动产交易税、差价盈利所得税、遗产税和赠与税。不动产交易税税率高达3.5-6.5%，叠加公证费、不动产登记费、中介服务费等各类交易费用，交易成本可达10%甚至更高，对交易获利部分还要征收差价盈利所得税，只有转让前用于长期出租或自住的住房，才予免征。

使用环节有二套住房税和租金收入所得税。二套住房税，以居民登记使用而非持有的第二套及以上住房为征税基础，增加了居民占用多套住房的成本，引导居民不超额占用住房，减少住房空置，德国住房空置率只有3.2%。

保有环节仅对土地所有权征收土地税，住房无需纳税，土地税实际税率低，鼓励居民长期持有。

（3）完备的租赁制度

租房者受到完备的法律保护，享受公共服务和租金补贴。租房是主流，全国55%的人口租房住，柏林、汉堡等大城市更高达80%。

法律保障。租约保障——房东解约要理由。租赁合同默认为无固定期限合同，房东要解约必须符合法定的特殊情形，仅限于租户违约、自住需求、重大经济性改造开发等。租户在房东转让住房时享有优先购买权。租金限制——租金上涨有前提。过去15个月内未上调过租金，目标租金不超过同等条件住房的租金标准，租金3年内涨幅不得超过20%、住房供给严峻的特殊区域不得超过15%。房东目标租金过高将面临高额罚款和长期监禁处罚。

公共服务。租户只需登记注册并依法纳税，也可享受当地公共资源和服务，不受产权限制。

租金补贴。政府根据收入和家庭规模，向租房户提供住房补贴，户均补贴额逐年提升，保障受补贴家庭的实际补贴水平与生活水平不受到物价和租金上涨的损害。

启示

（1）德国强调政府对居民的住房责任，对房地产依赖度低

政府建立以居住为导向、以法律为基石、三大支柱鼎立的住房制度，持续完善法律以明确住房责任、建设金融税收租赁三大制度，从量、价、质三方面践行住房责任：户均1套是政府应予保障的需求；住房支出占收入的15-20%为合理水平；支持业主通过改扩建提高住房现代化水平。德国实行土地私有制，土地主要归自然人、法人等私人所有，政府对土地财政依赖度低。房地产业在德国主要经济指标中的占比一直保持平稳，并不是经济增长的引擎。德国支柱性产业，90年代以前靠制造业，90年代以后靠“现代服务业+制造业”。

（2）城市经济发展均衡，德国人并非大城市不可

德国城市体系具有均衡化、特色化的特征：产业布局均衡，每个州都以先进制造业或现代服务业为主导产业；经济发展水平相当，人均GDP最高的州是全国的164%；住房供给均衡，各州的人均住房套数介于0.48-0.58套，不存在明显短缺的地区。人口布局分散化，人口第一大城市柏林，只有357万人，占全国人口比重仅4%，远低于法国、英国、日本等体量相近经济体首都城市10%左右的平均水平。

（3）住房制度发展应与经济发展阶段相适应，高速增长期重建设，增速换挡之后重租赁

在经济高速增长阶段，进行大规模住房建设，既有助于拉动其他产业、促进经济增长，也有助于提高居民收入、改善住房消费水平。但经济转向中高速增长，若继续大规模建房，则会挤占宝贵的信贷资源、影响实体经济发展，还会积累泡沫风险。经济增速换挡期，要更加关注租赁，保障低收入群体住房需求。

（4）城市化进程与住房供需平衡，推动住房制度建设

城市化初期阶段，城市化进程启动，住房短缺不断扩大，由于工业化水平还比较低，尚不具备大规模住房建设的基础，应采取政府主导的住房分配制度。

城市化中期阶段，居民大量进城，住房缺口处于高位、居住需求重要性提升，同时扩大供给成为可能，政府应大力金融财税支持，撬动市场建房。

城市化后期阶段，城市化速度仍较快，但住房增量越过顶点，存量市场体量可观、重要性显著提升，政府应加强对需求侧保障，特别是租赁制度建设。

城市化末期阶段，城市人口增量显著减少，套户比保持在1以上，住房总量充裕，居住需求和供给的增量都较小，投机性需求对市场的边际影响显著，政府应完善税收制度建设，对交易环节征收重税，遏制投机。

风险提示：中德社会人文环境、经济人口体量差异影响经验适用性。

正文

1 导言

1945年4月柏林战役战败之后，纳粹德国在5月宣布无条件投降，美国、苏联、英国和法国对德国施行分区军事占领和管制。1949年5月23日，德意志联邦共和国（简称联邦德国）成立，首都设在波恩。同年10月7日成立德意志民主共和国（简称民主德国），首都是东柏林。1990年10月3日民主德国正式加入联邦德国，两德实现统一，首都设在柏林。

战败国身份并没有击溃德意志民族，战后德国取得了卓越的发展成果。GDP从1950年的497亿欧元增长到2017年的3.3万亿欧元，年均增速达6.4%，两德合并前的1950-1990年，年均增速高达8.5%，1990年以来，年均增速也在3.4%。德国在走出二战阴影、创造经济奇迹的同时，更铸就了住房奇迹：不仅很好解决了二战遗留的住房短缺问题，套户比从1945年的0.57提高到2016年的1.02，人均住房面积达46.5平；还保持了房价长期稳定，在全球其他主要经济体房价潮起潮落中独善其身，1970-2017年，德国名义房价指数仅上涨2.3倍、年均增速只有1.8%，同期，英国、法国、美国分别上涨52.8、16.1和12.5倍，年均增速分别高达8.8%、6.1%和5.5%。

2.1 货币金融制度：中性稳健的货币政策与住房金融体系

2.1.1 货币政策：稳定币值为纲，严控通胀，央行自我约束能力强

德国央行和欧央行严控通胀，自我约束力强，物价长期平稳。二战以后，物价稳定成为德国政府的核心执政目标之一。德国的社会市场经济，起源于弗莱堡学派，其关键思想之一即是货币供应总原则在于保证币值稳定；1957年颁布的《德意志联邦银行法》规定，德国联邦银行的职责是维持币值稳定；1967年颁布的《促进经济稳定与增长法》规定，“联邦与州政府在采取经济与财政政策措施时应遵从宏观经济平衡的要求。这些措施应在市场经济秩序下，有助于同时实现价格稳定、高就业水平、对外经济平衡、和稳定适足的经济增长”，由此物价稳定成为德国“魔力四边形”（Magisches Viereck）的第一位目标。因此，德国央行的首要目标是保持物价稳定，其次才是经济增长。1998年，欧洲中央银行成立，《马斯特里赫特条约》使欧央行成为世界上独立性最强的中央银行，规定物价稳定是欧央行压倒一切的长期目标。德国通胀水平长期维持在较低水平,1950-2017年，德国CPI年均增速仅2.4%，即使是在全球陷入滞胀的70年代，德国的年均CPI增速也仅有5%，在全球主要发达经济体中，通胀控制能力突出。在稳健的货币政策和温和的通胀水平背景下，德国房价基本保持长期稳定，房价涨幅与通胀基本同步，1970-2017年，房价指数上涨234%，CPI指数上涨242%。

德国央行保持独立，严格自律不超发货币，治理通胀国际标杆。德国法律保障央行独立性，《德意志联邦银行法》规定，德国联邦银行应支持联邦政府的总体经济政策，但在行使本法所赋予的权力和职责时，有权保持独立。同时，相关的制度安排，如中央银行理事会和执行理事会成员的任命程序和年限，以及经费的独立也保障了德国央行独立性和权威性。货币供应与经济增长匹配。德国M2占GDP比重仅90%，在主要发达国家中处于中等水平，低于欧元区平均水平（96%），M2增速与经济增速相匹配，货币供应水平合理。德国央行在治理通胀方面享有世界性声誉。德国通胀温和，马克币值稳定，1973年马克超越英镑成为美元之外的第二大国际货币，长期是欧洲货币体系的名义锚，欧央行成立后总部设在法兰克福，通胀目标设定为“略低于2%”，很大程度上继承了德国央行的控通胀的货币政策传统。

严控信贷和杠杆水平，德国非金融部门杠杆在发达国家中处于显著偏低水平。2017年，德国非金融部门负债占GDP比重仅为177%，远低于发达国家276%的平均水平，同期美国、日本、英国、法国、加拿大的比重分别高达251%、373%、283%、301%、290%。

住房储蓄在欧洲，特别是德国的住房金融体系中发展良好，具有重要地位。最初的住房储蓄起源于英国，采取互助社团的形式，一旦社团中最后一个人拥有住房，组织即宣告解散。1885年，德国成立了第一家持续经营的住房储蓄机构“全民住房储蓄社”，标志着住房储蓄成为不断服务更多居民、专业机构专业经营的住房融资模式。二战结束后，德国在面临住房短缺的同时，也面临着严峻的资金短缺，政府资金几乎都被投放于工商业投资以复苏经济，难以为住房建设提供足量资金，因此自给自足的住房储蓄模式得到广泛、快速发展。大供给阶段，住房储蓄占住房贷款存量比重可达15%，目前仍保持在10%左右，新发放住房贷款中，住房储蓄贷款的占比19%。目前全球有10个国家已在成熟运行住房储蓄模式，德国住房储蓄合同存量超过3000万份、全球第一，奥地利人均住房储蓄合同数超过0.5份，捷克、匈牙利新增住房贷款中住房储蓄贷款占比均超过20%；还有中国等3个国家也已进入起步尝试阶段。

（1）住房储蓄：先存后贷、专业经营、固定低息、广泛参与

先存后贷，公平配贷。首先，居民与住房储蓄机构签订住房储蓄合同，约定合同额、存款期限和贷款期限，合同额约为计划贷款额的2倍，存款期限8年左右，贷款期限10-11年。依据合同约定，申请者先按月存款（约为合同额的0.48%），存款期限截止时，加上利息后的存款总额达到合同额的50%，满足配贷条件，进入配贷轮候序列。住房储蓄机构依据存款期限、还款贡献、利率等指标，对达到配贷条件的申请者进行配贷评价，评价值高的优先配贷。贷款发放后，申请者按月还款，月还款额约为合同额的0.5-0.6%。

（2）德国的住房储蓄制度，有效限制居民加杠杆

住房储蓄制度保守稳健，居民违约风险低。与按揭贷款模式最高100%的按揭比例相比，住房储蓄模式的杠杆率明显更低，通常50%，在组合使用其他住房金融产品情况下，一般是80%的贷款上限。通过8年左右的储蓄，居民实现了一定程度的自有资产积累，同时证明了具有与还款压力相匹配的持续支付能力（存款期每月存款额占合同额比重0.48%，还款期每月还款额占比0.5-0.6%）。贷款额度、贷款利率、月还款额、还款期限等关键债务负担情况，在合同签署阶段即可准确预期，因此，居民可以根据家庭的真实经济状况，理性选择合同金额和杠杆水平，有效降低违约风险。

德国居民部门杠杆在发达国家中处于显著偏低水平。2017年，德国居民房贷余额1.2万亿欧元，占GDP比重36%，在主要可比发达经济体中处于中等偏下水平。2017年，德国居民部门负债占GDP比重仅为53%，明显低于发达国家76%的平均水平，同期美国、英国、法国的比重分别达到79%、87%、59%。

2.2 税收制度：重交易轻保有，鼓励居民长期持有房屋，打击投机需求

德国税收制度中，与居民住房相关的税种主要包括土地税、不动产交易税、租金收入所得税、差价盈利所得税、二套住房税、遗产税和赠与税等。税率设置和征税条件上，德国对保有环节税率较轻，对交易环节征收重税，鼓励居民长期持有房屋，打击投机需求。

住房相关税收占财政收入比重仅2%，居民税收负担较低。不动产交易税和土地税是最主要的两项税种，2017年这两项税收总额271亿欧元，占全国税收收入7345亿欧元的比重3.7%，占全国财政收入1.4万亿欧元的比重仅1.9%。

2.2.1 土地税

土地税是政府依据《土地税法》，针对土地向所有者进行征税，属于保有环节税种，税负较轻。土地税一季一缴，也可申请半年一缴或一年一缴。税收征管由州政府和地方政府共同承担，但收入归地方政府所有，属于乡镇税。对于公共用途的土地予以豁免，用地对象主要包括政府、军队、宗教、非盈利机构、医院、学校、学生宿舍、政府拥有的科研机构、公园、墓地、公路、铁路等。

土地税计算方式较为复杂，各地区税负差异大。原东西德地区之间、不同联邦州之间、不同人口的市镇之间、不同建筑物年份之间的税负都存在较大差异。

土地税=税基×基准税率×稽征率。其中，税基由土地登记处和公证处等相关部门根据政府估值标准、产权登记价值等综合确定。东德西德现行估值标准不同，西德估值标准是1964年出台，东德是1935年。由于估值标准出台较早，所以土地税实际税负较轻。基准税率由联邦政府规定，东西德地区适用不同税率表。

稽征率由各市政府自行确定，目前最低只有150%、最高达1142%。稽征率并没有上限，各市可根据自身支出情况来确定，同时兼顾招商引资吸引力，也可将税率制定权限下放乡镇。不同类型土地的市稽征率不同，通常情况下，农业用地和林地的稽征率低于其他类型建设用地。

2.2.3 二套住房税

二套住房税是地方政府对居民登记使用的第二套及以上住房（无论自有还是租住）进行征税，属于消费环节税收，为乡镇税。也就是说，无论居民是否拥有所占用的第二套房屋的产权，均应纳税，有别于国际惯例而言的基于所有权的房产税。

二套住房税是否征收，取决于房屋使用目的和使用者收入情况。通常情况下，居民由于工作调动等原因而必须使用第二套住房，或是二套住房使用者无收入，则可免税。二套住房税的立法权归属地方政府，地方政府一般又将立法权交给乡镇，因此各地区具体细则会有不同。例如，联邦基本法法院规定，使用与第一套住房注册地相同的第二套房屋，在无适当理由的情形下，需缴纳二套住房税；莱茵兰-普法尔茨州高级行政法院规定学生免征二套住房税，对于因工作原因住所在另一地点的已婚夫妇，也予以免征；公共或非营利组织为治疗或教育目的提供的住房免征税；二套房屋房主不满16岁，予以免税。

目前德国越来越多的城镇开始设立二套住房税，税基通常为房屋所在区域平均租金，税率由当地政府依据本地消费标准制定，多数城镇税率在5-20%之间。

二套住房税税负较轻，2013年全国二套住房税税收总额仅1.37亿欧元，占全年各级政府财政收入比重仅0.01%。但在一定程度上增加了居民占用多套住房的成本，有助于提高住房的流动性、降低空置率。

2.2.5 不动产交易税

不动产交易税是州政府依据《不动产交易税法》，向不动产交易的买卖其中一方征收的以交易价格为税基的交易环节税收，属于州税。缴税主体为土地出让方或购买方，财政部门会先向购买方发出纳税通知，如果购买方拒绝，则会要求土地出让方纳税，一般会在土地交易协议中明确由购买方缴纳。目前税率由各州政府自定，最低3.5%、最高达6.5%：1983-1996年，全国范围内不动产交易税率统一为2%；1997年联邦政府将税率统一上调至3.5%；2006年9月1日开始，联邦政府将不动产交易税立法权下方给州政府；2007年以来，除拜恩州外的所有州政府都上调过税率。

次贷危机以来，不动产交易税成为各州抑制房价快速上涨的主要调控工具。2010年以前，税率变化不大，但2011年之后，各州则频繁加满上调税率，2011年平均税率由3.7%升至4.2%，2015年升至5.3%，主要原因是房价加速上涨。德国房价指数在2010年之前增速不足1%，到2011年房价指数增速增至3.5%，2015年增至4.7%。

2.3 租赁制度：保护租户权益，鼓励长期租房

德国的租赁市场非常发达、繁荣，一半以上人口租房住。2017年，德国住房自有率45%，55%的人口都是租房居住，远高于其他欧盟国家的30%左右的平均水平。大城市的比例更高，柏林、汉堡2014年的住房自有率为14%、23%，对应着80%的居民都是租房住。德国如此之高的租赁比例得益于充分保障租户权益、支持租赁需求的完善的租赁制度。

2.3.1 租户的法律保障

德国对租赁市场予以全面规范、对租户予以充分保障的关键法律，是《民法典》中的《住房租赁法》。德国政府关于租赁市场的法律，在二战后的大管制阶段即已出现，但当时推行的是严格的租金管制和政府分配，行政手段为主，并不是培育租赁市场长期、稳定、规范发展的制度设计。1960年，《关于减少住房统制经济和关于社会租赁和租赁权的法律》出台,考虑到社会住房大供给对住房供应的改善以及进一步促进住房供应的需要，部分地放松了管制措施，允许租金适度上调。1971年的第一部《住房解约保护法》，标志着政府对于租赁市场的治理目标，从住房短缺时期的管制思想，向供需逐渐平衡时期的保障需求侧思想和鼓励供给侧思想的转变，并不断地调整和丰富，形成了覆盖解约保护、租金限制、当事人变更、改造升级等多项租赁双方合同关系的较为完备的、市场化的《住房租赁法》体系。其中对于租户保障，最重要的就是租约保障和租金限制。

租约保障。租约默认为无固定期限合同。房东若要签订固定期限合同，必须在出租时就向租客书面说明自己在租约到期时对住房另有所用，合理用途仅限于（1）希望将房屋用于自住或供其他家庭成员居住，（2）合理的拆除、改建或修复住房的需求，如果继续出租将给这些措带来巨大困难，（3）有义务将房屋租赁给其他需要服务的人。解约保护。房东不得随意解除租约，仅在规定情况下基于合理权益才可以解除合同：（1）承租人违反合同规定；（2）房东拟将出租房屋用于自住或其他家庭成员居住；（3）通过对住房进行适当的开发可获取重大经济利益，如若继续租赁，房东将遭受重大经济损失。优先购买权。如果在承租人获准使用租赁房后，现房东或未来的房东想要将住房出售给非家庭成员的第三方，则承租人享有优先购买权。

租金限制。《住房租赁法》最新规定，房东要上调租金，必须满足租金15个月未变、且目标租金不超过市政当局或其他城市的大小、设施、质量、位置等条件相当的同类型住房的租金标准。租金在3年内涨幅不得超过20%；在市政府判定的住房供应严峻的特殊区域，不得超过15%，特殊限制期最长5年。《刑法典》中的《经济犯罪法》规定，在租户面临困境的前提下，如果房东目标租金超过当地租金标准的50%，则可判定房东违法，处以不超过3年的监禁或罚款，情节特别严重的，最高判处10年监禁；如果房东通过减少租客可利用空间而变相使得租金超过当地标准的20%，可处以最高五万欧元的罚款。